前言
“深化零基預(yù)算改革”是黨的二十屆三中全會部署的一項重要工作，旨在對現(xiàn)有財政支出格局進行深度調(diào)整，對長期以來“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制方法進行革命性變革，是進一步優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金使用效益，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。本文從零基預(yù)算的發(fā)展沿革入手，闡釋新時期零基預(yù)算改革的重要意義，對新一輪零基預(yù)算改革的思路和措施作出思考。
圖片來源：https://www.pexels.com/zh-cn/
一、追本溯源
零基預(yù)算的發(fā)展沿革
零基預(yù)算最初可以追溯到1952年的美國，經(jīng)濟學(xué)家維恩·劉易斯在《預(yù)算編制理論新解》一文中提出“在決定公共支出分配時，應(yīng)以非傳統(tǒng)的方式，即零基預(yù)算法來決定，而非沿襲過去的支出趨勢”，但該理論提出20多年后美國才開始實踐。1972年，為了控制政府支出，緩解高通脹帶來的財政壓力，時任美國佐治亞州州長吉米·卡特決定在當(dāng)?shù)氐?5個行政部門實行零基預(yù)算編制法，隨后美國約18個州也開始了零基預(yù)算試驗[1]。雖然此法有助于提高財政支出效率，但程序過于繁瑣，美國在20世紀80年代經(jīng)濟復(fù)蘇后逐漸放棄該方法。
我國的零基預(yù)算試點始于20世紀90年代。從1992年開始，為解決財政支出只增不減的局面，借鑒國外零基預(yù)算經(jīng)驗，安徽、湖北、河北等地先后啟動零基預(yù)算改革試點[2]。此次零基預(yù)算試點對加強預(yù)算管理雖然起到了積極作用，但受政策評估缺乏科學(xué)方法、項目支出標準體系缺失等因素影響，成效并不理想。
隨著我國財政體制改革的不斷推進，2014年《中華人民共和國預(yù)算法》頒布，為加快建立和完善現(xiàn)代財政制度提供了強有力支持，零基預(yù)算理念再次受到重視。廣東、陜西、上海等地以“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則為基本遵循，開展了新一輪零基預(yù)算探索，將改革重心聚焦于部門公用經(jīng)費標準的合理確定以及項目庫的建設(shè)與完善等方面。2021年3月，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確“積極運用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模”的要求，再次強調(diào)未來預(yù)算管理制度改革中零基預(yù)算的重要性。各地通過在預(yù)算編制環(huán)節(jié)減少支出、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，為國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生提供財力保障。2024年7月，黨的二十屆三中全會進一步提出“健全預(yù)算制度，加強財政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，深化零基預(yù)算改革”。隨后，財政部選定了中國氣象局等16個部門作為試點，研究探索以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)、提升部門預(yù)算科學(xué)管理水平的改革，為推進零基預(yù)算改革的深化開啟頂層路線設(shè)計的探索。
表1 部分省份零基預(yù)算改革情況
表格信息來源：北國咨根據(jù)公開信息整理
二、吐故納新
深化零基預(yù)算改革的重要意義
近年來，面對土地出讓收入顯著下滑、減稅降費政策持續(xù)推進實施等方面的共同影響，我國財政收支矛盾凸顯。“基數(shù)+增長”的傳統(tǒng)預(yù)算編制模式難以適應(yīng)實踐所需，預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)亟需改善提升，推動零基預(yù)算改革勢在必行。
（一）深化零基預(yù)算改革，是回應(yīng)當(dāng)前財政收支緊平衡的現(xiàn)實需要
一是有利于解決財政支出固化問題。過去很長一段時間，依靠投入增量財政資金解決多方面資金需求的模式導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)逐步固化，伴隨政策提標擴圍，維持運轉(zhuǎn)和民生補助等剛性支出高速增長，進一步壓縮了一般公共預(yù)算中的可統(tǒng)籌調(diào)劑空間。此外，一些預(yù)算部門還存在“護盤子、守基數(shù)”、將資金固化到內(nèi)設(shè)處室、到期政策項目未及時清理退出等情況。在此背景下，健全有保有壓、可進可退的常態(tài)化預(yù)算分配機制迫在眉睫，深化零基預(yù)算改革勢在必行。二是有利于提高財政資金使用效率。從財政重點績效評價發(fā)現(xiàn)的問題來看，不符合項目資金使用要求的支出仍占較高比例，政府和市場邊界劃分不清，個別部門落實過“緊日子”的要求不夠到位，標準參差不齊，項目重復(fù)投入問題依然存在。深化零基預(yù)算改革有助于加強預(yù)算執(zhí)行過程控制，有利于督促項目主管部門提高資金使用效率，為新增重大支出騰出更多空間。
（二）深化零基預(yù)算改革，是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要內(nèi)容
一是有利于加大財政資源統(tǒng)籌力度。一些部門申報預(yù)算時關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的資金投入?yún)f(xié)同性不強，主動盤活存量資金、運用市場化手段的積極性不高，“先謀事、后排錢”機制還未真正建立。深化零基預(yù)算改革，以中長期財政規(guī)劃和部門支出規(guī)劃為依托，深化對財政政策的理解，增強重大決策部署財力保障，有利于提高財政資源統(tǒng)籌力度，構(gòu)建綜合完善的現(xiàn)代預(yù)算制度。二是有利于健全項目支出標準體系。我國出臺的財政標準數(shù)量較少，覆蓋面小，還沒有形成完整體系，預(yù)算安排存在與部門反復(fù)博弈、討價還價的情況。一方面是因為項目情況復(fù)雜多變，另一方面是因為標準建設(shè)的工作基礎(chǔ)不夠扎實，路徑不夠清晰，未建立較好的協(xié)同合作機制。深化零基預(yù)算改革，有利于加快建成覆蓋財政重點支出領(lǐng)域和部門重點工作的支出標準體系，發(fā)揮標準對預(yù)算編制的支撐作用，健全科學(xué)全面的預(yù)算制度。
（三）深化零基預(yù)算改革，是實施財政科學(xué)管理的重要舉措
一是為規(guī)范編制預(yù)算按下“加速鍵”。由于項目前期工作不到位，審核論證不充分，項目必要性不強、實施方案不合理等問題依舊存在，預(yù)算編制中高估冒算、重復(fù)申報等問題也比較突出。深化零基預(yù)算改革，加強成本效益分析，有利于提高項目預(yù)算編制的規(guī)范性，強化預(yù)算管理。二是為提升財政資金使用效能提供“可選項”。當(dāng)前，部分政策合力和集成效應(yīng)有待增強，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的硬約束有待完善，“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效責(zé)任追究機制還不健全。實施零基預(yù)算改革，落實以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配機制，加強事前評估、事中監(jiān)控、事后評價，是提高財政資金使用效能的積極探索。
三、去蕪存菁
新一輪零基預(yù)算改革的思路措施建議
新一輪零基預(yù)算改革，應(yīng)以現(xiàn)代預(yù)算制度要求為基礎(chǔ)，分析我國預(yù)算管理中存在的問題，在我國全面實施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，以零基預(yù)算改革為突破口，打破支出固化格局，切實提升財政資源配置能力，牽引帶動政府治理效能不斷提升[4]。
（一）改革思路
1.堅持守正創(chuàng)新，凝聚改革共識。零基預(yù)算不是要另起爐灶，而是依托部門預(yù)算現(xiàn)行管理框架體系，是對現(xiàn)有措施的改革完善。零基預(yù)算改革不僅是預(yù)算編制方式的調(diào)整，還涉及深層次的利益格局變動，要兼顧部門利益格局和現(xiàn)有的管理體系，穩(wěn)步推進改革。零基預(yù)算也不能一次性解決所有預(yù)算問題，不應(yīng)追求“一刀切”的全面推進，應(yīng)根據(jù)實際情況制定改革方案，循序漸進將零基預(yù)算的理念融入預(yù)算周期，長期堅持，持續(xù)深化。
2.堅持破立并舉，做好加減法。“破”，就是打破傳統(tǒng)預(yù)算編制中的惰性思維和路徑依賴，重新審視財政支出項目，聚焦優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，對黨中央決策部署有明確要求、剛性強、績效高的支出予以優(yōu)先保障，對項目已結(jié)束、存在問題多、使用績效不高、引導(dǎo)撬動作用不強的支出予以壓減。“立”，就是通過建立全新的預(yù)算編制與執(zhí)行機制，促進政策跨部門集成、資金跨部門整合、工作跨部門協(xié)同，形成整體合力。健全應(yīng)保必保、該省盡省、有保有壓的資金安排機制，為集中財力辦大事創(chuàng)造條件。
3.堅持績效導(dǎo)向，推動提質(zhì)增效。落實以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配機制，與全面實施預(yù)算績效管理充分融合，強化人大審查、審計監(jiān)督、績效評價、預(yù)算評審等結(jié)果應(yīng)用，優(yōu)化預(yù)算安排，提高資金使用效益。
4.堅持標準先行，加強政策協(xié)同。加快推進部門基本支出和項目支出標準化建設(shè)，將支出標準作為預(yù)算編制的基本依據(jù)。加強預(yù)算安排與部門工作計劃的銜接，強化項目全生命周期管理，做實中期財政規(guī)劃和部門三年支出規(guī)劃，提高預(yù)算安排前瞻性、科學(xué)性、可持續(xù)性。
（二）主要措施
1.聚焦項目內(nèi)容。零基預(yù)算改革摒棄了傳統(tǒng)增量預(yù)算模式，以全新視角審視每一個項目。申報預(yù)算需對項目的必要性、可行性進行深入分析，要明確項目目標是否與國家、地方重大決策部署相符，是否聚焦解決實際問題。按照“項目跟著政策走，資金跟著項目走”原則，做到“先謀事、再排錢”，仔細評估項目實施的具體方案，即項目資金需求、實施方案、進度安排及風(fēng)險控制等。
2.實施分類保障。在編制項目預(yù)算時，全面梳理部門項目，清理小散項目，嚴控項目數(shù)量，優(yōu)化項目設(shè)置，提出延續(xù)、整合、取消、新設(shè)等優(yōu)化意見。首先，對各類支出進行科學(xué)分類，明確基本支出與項目支出的界限。對于基本支出，尤其是對于公益二類事業(yè)單位和暫未分類事業(yè)單位，梳理現(xiàn)有補助情況，合理核定補助標準。對于項目支出，根據(jù)項目的性質(zhì)、重要程度和目標效益進行分類。重要戰(zhàn)略性項目給予重點保障，優(yōu)先安排資金，一般性項目在嚴格評審的基礎(chǔ)上，合理確定保障程度。同時，不斷優(yōu)化分類保障的標準和方法，提高資金分配的精準性和有效性，為各項事業(yè)發(fā)展提供堅實的財力支持。
3.加強預(yù)算評審。認真執(zhí)行《預(yù)算評審管理暫行辦法》，加強對資金量大、專業(yè)性強、技術(shù)復(fù)雜項目的評審，確保應(yīng)評盡評，對編報不實的項目及時審減支出、剔除重復(fù)申報的項目。在投入成本與產(chǎn)出質(zhì)量和效益相匹配的基礎(chǔ)上，開展全成本核算和成本效益分析，在預(yù)算安排中實現(xiàn)成本定額標準、財政支出標準和公共服務(wù)標準的統(tǒng)一，以確保預(yù)算分配的合理性、公正性和有效性。
4.關(guān)注績效目標。零基預(yù)算強調(diào)從零出發(fā)，這就更需要以清晰明確的績效目標為導(dǎo)向。在預(yù)算編制過程中，根據(jù)績效目標合理分配資源，確保資金流向最能產(chǎn)生效益的項目。同時，建立績效監(jiān)控機制，對項目執(zhí)行過程中的績效情況進行跟蹤評估。如果發(fā)現(xiàn)項目偏離績效目標，及時采取調(diào)整措施。在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，嚴格對照績效目標進行考核評價，健全預(yù)算績效問責(zé)機制，從單一的掛鉤扣減預(yù)算向調(diào)整“放權(quán)”力度等轉(zhuǎn)變，逐步擴大績效評價結(jié)果應(yīng)用領(lǐng)域，促進預(yù)算績效管理激勵相容[5]。
5.做到標準科學(xué)。標準科學(xué)是確保零基預(yù)算有效實施的重要基礎(chǔ)。要加快建成覆蓋財政重點支出領(lǐng)域和部門重點工作的項目支出標準體系。同時，標準的制定要具有前瞻性和動態(tài)性，能夠適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟社會環(huán)境。預(yù)算編制和審核要以支出標準作為基本依據(jù)，強化支出標準應(yīng)用，有效發(fā)揮標準對預(yù)算編制的支撐作用。
深化零基預(yù)算改革是一項系統(tǒng)性、長期性且極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。在改革推進過程中，需要強化部門協(xié)同和政策聯(lián)動，財政部門充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督指導(dǎo)作用，確保各項改革措施落地生根，項目主管部門積極轉(zhuǎn)變觀念，主動適應(yīng)新的預(yù)算模式。零基預(yù)算改革本身不是目的，重點在于落實過“緊日子”要求，真正把錢花在刀刃上。這既是對財政資源的優(yōu)化配置，也是提升宏觀經(jīng)濟治理能力、改善宏觀經(jīng)濟運行質(zhì)量的重要途徑。
圖片來源：https://www.pexels.com/zh-cn/
參考文獻
[1] 廈門國家會計學(xué)院副院長,鄭涌.深化零基預(yù)算改革 筑牢財政科學(xué)管理根基[EB/OL].中國財政微信公眾號,(2024-08-22).
[2] 廖逸兒,王湘宇.零基預(yù)算:美國實踐、地方探索與經(jīng)驗啟示[J].財經(jīng)智庫,2023,8(06):119-134.
[3] 天津市財政局.天津市積極探索零基預(yù)算管理4G新模式[EB/OL].中國財政,2020,799:46-47.
[4] 肖鵬.零基預(yù)算改革與財政資源配置能力提升[EB/OL].中國財政微信公眾號,(2024-11-08).
[5] 馬海濤.新時代深化預(yù)算管理制度改革的思考[F812.3].財政監(jiān)督.2022,10:24-27.
鄧宇君
中級經(jīng)濟師
長期關(guān)注研究財政預(yù)算績效管理領(lǐng)域，近年來，深度參與多項中央財政重點績效評價和中央部門預(yù)算評審。
編輯：張 華
審核：趙佳菲
